Ostatnimi czasy często docierają do nas pytania skierowane ze strony przewoźników wyrażające niewiedzę dotyczącą ewentualnych prawnych możliwości odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Niniejsza publikacja ma na celu wyjaśnienie czy istnieje podstawa prawna odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w zakresie przebiegu danej linii komunikacyjnej oraz jakie są ku temu uwarunkowania.
Ustawa o transporcie drogowym przewiduje prawną możliwość odmowy udzielenia zezwolenia lub jego zmiany pod warunkiem, że spełnione zostaną określone prawem przesłanki w tym zakresie. Podstawę prawną takiej odmowy stanowi bowiem uregulowanie zawarte w art. 22a przedmiotowej ustawy, określające szczegółowe warunki kiedy organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany tego zezwolenia. Na wstępie wyjaśnień tego zagadnienia należy zaznaczyć, że wyżej przytoczony przepis zawiera dwie możliwości odmowy fakultatywną, gdzie organ „może” odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia oraz obligatoryjną, gdzie organ nie mając możności swobodnego uznania „musi” podjąć decyzję odmowną.
Zgodnie z brzmieniem artykułu art. 22a ustawy o transporcie drogowym:
„1. Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1:
1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;
2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,
b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,
c) (uchylona),
d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
2. Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia zezwolenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 lit. a i d.
3. Podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.
4.(uchylony)
5. Analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem:
1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;
2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;
3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych;
4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa (.).”
Brak odpowiednich pojazdów
Mając na uwadze ust. 1 pkt 1 przytoczonego wyżej artykułu należy wyjaśnić, że jego konstrukcja prawna (w przeciwieństwie do pkt. 2) nie daje organowi możliwości działania w zakresie tzw. „uznania administracyjnego”, co oznacza, że w przypadku kiedy organ stwierdza, że wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji musi wydać decyzję negatywną, odmawiającą udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Podstawowym kryterium oceny możliwości lub braku możliwości świadczenia przez wnioskodawcę usług będących przedmiotem wniosku, przy wykorzystaniu pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji, będzie niewątpliwie ilość pojazdów oraz liczba miejsc, którymi one dysponują. W przypadku stwierdzenia, że przewoźnik nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, przy wykorzystaniu zgłoszonych do wniosku pojazdów, odmowa udzielenia lub zmiany zezwolenia będzie miała charakter obligatoryjny.
Kolejną przesłanką odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia jest okoliczność zaistnienia zagrożenia przez projektowaną linię regularną dla już istniejących linii regularnych. Wyjątkiem będzie tutaj sytuacja kiedy linie te będą obsługiwane przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Celem wyjaśnienia istoty tej przesłanki warto odwołać się w tym miejscu do panującego w tym zakresie orzecznictwa wyjaśniającego jak należy rozumieć pojęcie zagrożenia przy projekcie nowej linii komunikacyjnej i przytoczyć tezy wyroków zapadłych w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r.III SA/Lu 529/10 w wyraził pogląd, że art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Z uzasadnienia przytoczonego wyroku wynika, że dla ustalenia znaczenia pojęcia „zagrożenia” istotne znaczenie powinna mieć treść art. 22 Konstytucji RP, regulującego zasadę wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w i wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto należy mieć również na uwadze art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zgodnie z którym podejmowanie (…) działalności jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki muszą być interpretowane ściśle. Sąd w wyroku wyraźnie wskazał, że ograniczenie dostępności do rynku przewozów regularnych musi być interpretowane ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo tylko wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (podobnie wyroki NSA: z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08 i z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). To z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w akrach danej sprawy – zebranego i ocenionego stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA – ma wynikać, czy i z jakich powodów projektowana linia przewozów regularnych stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych.
Zagrożenie dla już istniejących linii regularnych
Z powyższego wynika, że jeżeli organ nie wykaże za pomocą konkretnych dowodów, że wystąpiły okoliczności, które faktycznie uzasadniają wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia (a takie mogą wystąpić), to w takiej sytuacji brak jest podstawy do wydania takiej decyzji. Obowiązkiem organu jest więc ustalenie między innymi, czy wydanie zezwolenia na zaproponowane przez wnioskodawcę kursy na danej trasie nie spowoduje zagrożenia dla już istniejących linii regularnych realizowanych przez innych przewoźników ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009r. III SA/Lu 343/09).
Ustalenie to winno dotyczyć okoliczności, czy na danej linii komunikacyjnej istnieje czy też nie zapotrzebowanie na uruchomienie dodatkowych kursów, czy istniejąca dotychczas komunikacja zaspokaja potrzeby przewozowe na danym terenie, czy też spowoduje jedynie spadek liczby pasażerów korzystających z usług przewoźników już istniejących na linii. Zapotrzebowanie należy zatem ustalać poprzez zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci badania potoków pasażerskich celem zbadania zasadności uruchomienia nowych kursów (nowej linii), co często nie jest czynione, a przez co dochodzi do wydania decyzji obarczonych wadą i które nie powinny znaleźć się w porządku prawnym. I tak np. zgodnie z wyrokiem WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W LUBLINIE Z DNIA 24 LUTEGO 2011R. SYGN.AKT III SA/LU 529/10:”(…) Zgodzić się należy z organami administracji obu instancji, iż badanie potoku podróżnych jest istotnym dowodem umożliwiającym ocenę istnienia zapotrzebowania na dodatkowe kursy autobusów na trasie (…)” oraz z WYROKIEM Z DNIA 15 LISTOPADA 2011 R., SYGN. AKT. III SA/LU 417/11: „(…) Ustalenie potrzeb społecznych w zakresie przewozów na danej trasie w sposób wiarygodny może odbyć się pośrednio, przez analizę potoków pasażerskich, która w pośredni sposób ujawnia relacje pomiędzy podażą a popytem na rynku. Ujawnione w wyniku badania potoków pasażerskich wysokie zapełnienie środków transportu wskazuje na istniejące , nie zaspokojone w wystarczającym stopniu potrzeby społeczne, małe zapełnienie środków wskazuje, ze potrzeby te są zaspokojone i nie może to stanowić argumentu za wprowadzeniem na rynek nowego przewoźnika”. Każdorazowe postępowanie w tym zakresie winno zawierać zebrany w sprawie wszechstronny materiał dowodowy oparty na szczegółowej analizie sytuacji rynkowej, z którego powinno wynikać, czy uruchomienie nowych kursów jest ekonomicznie uzasadnione, a tym samym czy uzasadnione jest dopuszczenie na linię nowego przewoźnika.
Powyższe ma na celu ustalenie, czy wydanie zezwolenia nowemu przewoźnikowi (w sytuacji gdy daną linie obsługują inni przewoźnicy) stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii, a w następstwie tego może doprowadzić do ich likwidacji. Należy zauważyć, że działalność gospodarcza w zakresie przewozów regularnych osób jest działalnością regulowaną między innymi przez ustawę o transporcie drogowym, co jest zgodne z art. 22 Konstytucji. Trzeba jednak mieć na uwadze, że odmowa wydania zezwolenia musi opierać się wyłącznie na przesłankach ustawowych, zawartych w przepisie art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Istnienie takich zagrożeń musi zostać „wykazane”, co należy rozumieć jako udowodnienie, przedstawienie czegoś w sposób przekonujący (wyr. WSA w Olsztynie z 27.12.2007 r., II SA/OL 994/07, Legalis)
Nieprzestrzeganie warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonywanie przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Kolejną przesłanką umożliwiającą wydanie decyzji odmawiającej wydania lub zmiany zezwolenia poza wyżej opisanymi zagrożeniem, jest stwierdzenie nieprzestrzegania warunków określonych w posiadanym zezwoleniu lub wykonywanie przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Wspomniane zasady o których mowa to w świetle treści art. 18 b ustawy przewóz:
-wykonywany autobusami odpowiadającymi wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym
-wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,
– podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładzie jazdy,
– w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości,
-cennik opłat zawiera ceny biletów ulgowych określonych na podstawie odrębnych ustaw
-wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu.
Niewątpliwie więc przewóz osób wykonywany przez przewoźnika na podstawie posiadanych już zezwoleń winien być realizowany zgodnie z wyżej wskazanymi zasadami, ponieważ stwierdzenie naruszenia tych zasad może stanowić przeszkodę w wydaniu nowego zezwolenia.
Nasuwa się jednak wątpliwość czy naruszenie warunków zezwolenia w świetle tego uregulowania winno mieć charakter wielokrotny? Otóż, zdaniem komentatorów z przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o transporcie drogowym nie wynika, by nieprzestrzeganie warunków zezwolenia czy też wykonywanie przewozów niezgodnie z nim musiało mieć charakter nieustanny, trwały, ale jednocześnie w świetle użytego w wymienionym przepisie zwrotu „nie przestrzega” i uznaniowego charakteru decyzji nie można przyjąć, że może to być naruszenie zezwolenia jednostkowe, mało znaczące (G. Lubeńczuk, K. Sikora, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Warszawa 2013; wyr. WSA w Bydgoszczy z 2.6.2011 r., II SA/BD 384/11, Legalis). Zdaniem sądu w interesie społecznym nie leży rozszerzenie uprawnień przewozowych przewoźnika, który nie daje gwarancji należytego zaspokajania potrzeb komunikacyjnych i jeśli nie można wykluczyć, że wprowadzenie dodatkowych kursów nie doprowadzi do ogólnego zwiększenia liczby naruszeń nowego rozkładu jazdy.
Ujemny wpływ na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych
Ostatnią z przesłanek umożliwiających organowi podjęcie decyzji odmownej w sprawie udzielenia zezwolenia jest wykazanie, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Przedmiotem oceny organu będzie tutaj rentowność usług kolejowych na liniach, dla których planowane przewozy drogowe będą stanowiły działalność konkurencyjną. Zatem analogicznie jak w przypadku wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, wykazanie ujemnego wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych stwarza organowi możliwość odmowy udzielenia zezwolenia.
Podsumowując powyższe rozważaniu należy stwierdzić, że postępowania w sprawie wydania nowych lub zmiany dotychczasowych zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a tym samym podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia winny toczyć się w zgodzie z obowiązującym ustawodawstwem, z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących w tym zakresie. Przepisy w określonych sytuacjach umożliwiają organom ocenę zasadności złożonego wniosku i tylko prawidłowo prowadzone postępowania pozwolą na wyeliminowanie często występujących negatywnych zjawisk, do których zaliczyć należy podbieranie pasażerów, tzw. polityka podjazdowa (czyli inaczej wyścigi kierowców na danej trasie), naruszanie zasad ruchu drogowego. Bezzasadne udzielanie zezwoleń doprowadzi niewątpliwie do zwiększenia niebezpieczeństwa na drogach zarówno dla pasażerów korzystających z usług przewoźników jak również innych użytkowników dróg. Dlatego też, za tak ważne należy uznać działania organów decyzyjnych w tym zakresie.
